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关于全国人大常委会的立法工作

立法是国家通过法定程序将国家意志制度化、法律化,创制法律规则的重要政治活动。根据宪法,全国人大及其常委会行使国家立法权,负责宪法和法律的制定、修改、废止和解释工作。中国特色社会主义立法,体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,是法治建设的源头环节,是推进法治的前提和基础。

改革开放以来,全国人大及其常委会始终坚持党的领导,紧紧围绕党和国家工作大局行使立法职权,我国立法工作取得了举世瞩目的成就。到2012年底,我国包括宪法在内的现行有效法律共243件。一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志,以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善。法律体系的形成,为国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设提供了坚实的制度保障。

下面,我汇报三个问题:

一、我国的立法体制和立法程序

(一)关于立法体制

我国的立法体制经历了一个不断发展和完善的过程。1954年宪法规定,“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”,负责“修改宪法”和“制定法律”;全国人大常委会负责“解释法律”和“制定法令”。可见当时我国立法权相对来说是比较集中的,主要由全国人大来行使。由于全国人大每年只开一次会,会期又很短,显然无法适应繁重的立法任务。为此,1955年7月,第一届全国人大第二次会议专门“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要,适时地制定部分性质的法律,即单行法规”。1959年第二届全国人大第一次会议又进一步确定:“为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要,大会授权常务委员会,在全国人民代表大会闭会期间,根据情况的发展和工作需要,对现行法律中一些已经不适用的条文,适时地加以修改,作出新的规定。”1979年地方组织法又赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会地方性法规制定权。1982年宪法明确赋予全国人大常委会立法权,并赋予国务院行政法规制定权。2000年通过的立法法,是我国立法制度发展的里程碑, 对我国的立法体制作了全面规定和进一步完善,确立了目前我国的立法体制。

1.我国实行统一而又分层次的立法体制

我国是统一的、单一制的国家,但各地方经济社会发展很不平衡。与这一国情相适应,在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下,为了使我们的法律既能通行全国,又能适应各地方千差万别不同情况的需要,立法法根据宪法确定的“在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”的原则,确立了统一而又分层次的立法体制:

(1)全国人大及其常委会行使国家立法权。根据宪法,全国人民代表大会负责修改宪法。制宪修宪权是最高的立法权,只能由全国人大行使,全国人大还拥有制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律的权力。比如,十届人大五次会议审议通过的物权法,是民事方面的基本法律;十一届全国人大三次会议修改的选举法,是涉及国家政治制度的基本法律;十一届全国人大五次大会修改的刑事诉讼法,是关于国家诉讼制度的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律;在全国人大闭会期间,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,但不得同该法律的基本原则相抵触。

(2)国务院根据宪法和法律,制定行政法规。

(3)地方人大及其常委会行使地方立法权,制定地方性法规。一是,省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。二是,自治区、自治州、自治县的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效,自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。三是,较大的市(包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人大常委会批准后施行。四是,经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定,还可以制定法规,在经济特区范围内实施。

此外,立法法还规定,国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。

2.全国人大及其常委会的专属立法权

根据立法法的规定,对涉及国家主权、基本政治制度和经济制度、或者公民的基本权利义务的事项,全国人大及其常委会具有专属立法权,包括:(1)国家主权的事项;(2)各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权;(3)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;(4)犯罪和刑罚;(5)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;(6)对非国有财产的征收;(7)民事基本制度;(8)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;(9)诉讼和仲裁制度;(10)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。专属立法权又称法律保留,即特定事项只能由法律作出规定。

3.关于授权立法

立法法第九条规定,属于只能制定法律的事项尚未制定法律的,全国人大及其常委会有权作出规定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规。但是,有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项不得授权。改革开放初期,根据需要,1984年,全国人大常委会作出关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定(这一授权决定在2009年法律清理时被废止);1985年,全国人大作出关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定。根据这两个授权决定,国务院制定了一系列税收暂行条例、有关经济体制改革和对外开放方面的行政法规,其中有些已经上升为法律,比如车船税法。前面提到的经济特区立法,也是授权立法。

(二)关于立法程序

根据立法法和有关法律的规定,全国人大及其常委会制定法律,包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、法律的公布四个阶段。

1.法律案的提出

(1)有权向全国人大提出法律案的主体有:全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会,以及一个代表团或者30名以上代表联名。国家机关提出的法律案,直接由主席团决定列入会议议程。代表团或者代表联名提出的法律案,由主席团决定是否列入会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见,再决定是否列入会议议程。

立法法规定,向全国人大提出的法律案,在全国人大闭会期间,可以先向全国人大常委会提出,经常委会会议审议后,决定提请全国人大审议。比如,2010年十一届全国人大三次会议审议选举法修正案,在提交大会审议前,已经全国人大常委会两次审议,再由全国人大常委会决定将这一法律案提交大会审议。

(2)有权向全国人大常委会提出法律案的主体有:委员长会议、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会,以及常委会组成人员十人以上联名。委员长会议提出的法律案,可直接列入常委会议程;委员长会议之外的提案人提出的法律案,由委员长会议决定列入常委会会议议程,或者先交有关的专门委员会审议提出报告,再决定列入常委会会议议程。

提出法律议案的单位要根据每届的常委会立法规划和每年的常委会立法工作计划确定的立法项目,提出有关法律案。全国人大常委会立法规划编制工作始于七届全国人大常委会。从八届开始,每届届初都编制本届常委会立法规划。总体上看,五年立法规划和年度立法工作计划的编制对于增强立法工作的计划性以及推进重点立法项目的进程,起到了重要作用。从完成率看,每届常委会立法规划的一类项目完成率在60%—70%。2012年的年度立法工作计划确立的一类项目完成率达到100%。

2.法律案的审议

审议法律案,是立法程序中最重要的环节。全国人大及其常委会审议法律案的过程,实质是充分发扬民主、集思广益和凝聚共识的过程。

(1)全国人民代表大会审议法律案的程序。一是在会议举行前一个月将法律草案发给代表;二是在大会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明;三是各代表团全体会议或小组会议对法律草案进行审议;四是法律委员会根据各代表团的审议意见,对法律案进行统一审议。涉及某一领域的单行法律案,还要由有关专门委员会对法律草案进行审议,提出审议意见,再由法律委员会统一审议。

全国人大审议法律案,一般经过一次会议审议后即交付表决。法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的,经主席团提出,由大会全体会议决定,可以授权常委会进一步审议作出决定,并将决定情况向全国人大下次会议报告;也可以授权常委会根据代表的意见进一步审议,提出修改方案,提请全国人大下次会议审议决定。

(2)全国人大常委会审议法律案的基本程序。一是在常委会会议举行的7日前将法律草案发给常委会组成人员;二是在常委会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明;三是常委会分组会议对法律草案进行审议,在此基础上,必要时可以召开联组会议进行审议;四是有关专门委员会对法律草案进行审议,提出审议意见,然后由法律委员会统一审议。

立法法规定了法律委员会统一审议法律案的制度。九届全国人大常委会就明确提出,“需要有一个立法综合部门对法律草案进行统一审议,使制定的法律与宪法保持一致,与有关法律相衔接,以保持法制的统一。法律委员会实际上就是这样一个立法综合部门。”根据立法法规定,法律委员会根据常委会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和其他各方面的意见,对法律草案进行统一审议,向常委会提出修改情况的汇报或者审议结果的报告,并提出法律草案修改稿。有关的专门委员会可就法律问题向法律委员会提出意见,并将意见印发会议。在法律案的审议过程中,法制工作委员会根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见,对法律草案进行修改,提出法律草案的修改建议稿,提交法律委员会统一审议。实践证明,这个制度既有利于对法律案所涉及的专业问题进行深入研究,也有利于统一立法技术规范,统一协调解决重点难点问题,维护法制的统一。

(3)关于三审制。立法法规定,列入常委会会议议程的法律案,一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。实践证明,实行三审制,对于充分发扬民主,保证常委会组成人员有充分的时间对法律案进行深入审议,提高立法质量,十分重要。同时,根据实际情况,立法法又规定了三种例外情况:一是,如果各方面对法律案的意见比较一致的,可以经两次会议审议后交付表决;对属于部分修改的法律案,如果各方面意见比较一致的,也可以经一次会议审议后即交付表决;二是,如果法律案经常委会三次会议审议后,仍有重大问题需要进一步研究的,可以暂不付表决,交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。三是,法律案经审议之后,因各方面对制定该法律的必要性、可行性等存在较大分歧搁置审议满两年的,或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会审议议程的,由委员长会议向常委会报告,该法律案终止审议。近年来,由于立法的难度越来越大,一部新的法律案审议的次数超过三次的屡见不鲜,比如,物权法常委会审议了7次才提交大会审议,行政强制法审议了6次,证券法审议了5次,食品安全法、监督法、社会保险法、国家赔偿法、侵权责任法等法律审议了4次。这些法律涉及问题都比较复杂,与人民群众利益密切相关,所以审议极为慎重,反复修改研究。

(4)关于广泛听取各方面意见的制度。在立法过程中,除了人大代表和常委会组成人员参加审议讨论、提出意见外,还要认真广泛听取各个方面的意见。立法法总结实践经验,对此作了比较全面的规定。主要包括:书面征求意见、座谈会、论证会、听证会、向社会公布法律草案公开征求意见等。

书面征求意见是立法过程中的必经程序。法律草案提交常委会审议后,由法制工作委员会向各地方、各部门和有关研究机构、院校发函征求意见,一般针对每一个法律草案要发200多家地方和中央单位征求意见。

法律案初审后,法律委员会、有关专门委员会和法制工作委员会一般要联合召开座谈会,听取有关方面的意见。此外,法制工作委员会结合常委会的审议意见,召开若干座谈会,并进行立法调研,听取各方面的意见。针对法律草案中专业性、技术性较强的问题或者专门问题,还可以召开论证会、听证会。无论是座谈会、论证会还是听证会,都是广泛听取意见的重要方式,形式上类似西方国家议会的委员会听证制度。

向社会公布法律草案公开征求意见,始于1954年宪法草案的公布。1982年宪法修改时,五届全国人大常委会将宪法草案公开广泛征求意见。其后,全民所有制工业企业法、行政诉讼法、集会游行示威法、香港特别行政区基本法等4部重要的法律草案向社会全文公布征求意见。立法法颁布后,又有婚姻法(修正案)、物权法、劳动合同法、就业促进法、水染污防治法(修订)等5部法律草案向社会公布征求意见。2008年4月,委员长会议决定,为进一步推进科学立法、民主立法,此后全国人大常委会审议的法律草案,一般都予以公开。现在,全国人大常委会审议的法律草案一般都在中国人大网站上公开征求意见,重要法律草案还在主要新闻媒体上公布。十一届全国人大以来,有48部法律草案向社会公布,共有30多万人次提出近180万条意见。较多的如个人所得税修正案草案收到23万多条意见,最多的是劳动合同法修正案草案收到55万多条意见。

3.法律案的表决

列入全国人大会议审议的法律案,由全体代表的过半数通过。宪法的修改,由全体代表的三分之二以上的多数通过。列入全国人大常委会审议的法律案,由常委会全体组成人员的过半数通过。所谓全体代表或者全体常委会组成人员,是指实有全体代表或者全体常委会组成人员,不是指到会的全体代表或全体常委会组成人员。所谓过半数,是指赞成票超过全体代表或全体常委会组成人员的半数。从我国的立法实践看,发生过交付表决后未获通过的情况。比如,九届全国人大常委会第九次会议国务院提交的公路法修正案,由于赞成票等于常委会组成人员的半数而未超过半数,因此这一法律案未获通过。

4.法律的公布

法律的公布,是立法的最后一道程序。我国宪法规定,中华人民共和国主席根据全国人大和全国人大常委会的决定,公布法律。签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。

立法法规定,法律的修改和废止程序适用法律的制定程序规定。根据立法法,立法的主要方式有立、改、废、释四种形式:一是“立”,即制定新的法律。二是“改”,即修改现行法律,目前修改法律的方式有三种:即修正案形式,宪法和刑法的修改采取这种形式;法律的修订形式,一般用于对法律的大范围修改;修改决定的形式,是目前法律修改的主要形式。三是“废”,即对已明显不适应经济社会发展需要或已被新法替代、实际已不再适用的法律予以废止。四是“释”,即法律解释。主要针对两种情况:一是法律的规定需要进一步明确具体含义的,二是法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的。法律解释权在全国人大常委会。另外,全国人大及其常委会还对一些特定、单一、具体的法律问题作出有关法律问题的决定。

(三)保障法制统一的立法规则

从立法上讲法制统一,包括三层意思:一是一切法律规范,都不能与宪法相抵触;二是下位阶的法不能与上位阶的法相抵触;三是同位阶的法相互之间不能抵触。为了在分层次的立法体制中保障法制统一,立法法确立了以下重要规则:

1.明确不同层次法律规范的效力。宪法具有最高的法律效力,一切法律、法规都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章;行政法规的效力高于地方性法规和规章,地方性法规和规章不得同法律、行政法规相抵触;地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。

2.实行立法监督制度。立法法规定,行政法规要向全国人大常委会备案,地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案,规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规,国务院有权改变或者撤销不适当的规章。同时,监督法也规定了规范性文件备案审查制度。除行政法规、地方性法规以及规章的备案审查外,还规定最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释,应当报全国人大常委会备案;县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令进行备案审查。

3.确立了法律的适用规则。同一机关制定的特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。此外,法律一般实行不溯既往原则,即一部新的法律制定后,对它生效以前发生的事件和行为不适用,这个原则是法治国家通用的原则。但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权益而作出的特别规定除外。比如,刑法关于从轻的原则,即新法不认为犯罪或者处刑较轻的,按照新法处理,就是不溯既往原则的例外规定。

4.规定了处理不一致规定的裁决机关。一是,同一机关制定的新的规定与旧的特别规定不一致时由制定机关裁决。二是,地方性法规与部门规章不一致的,由国务院提出意见。分两种处理方式:一是国务院认为应适用地方性法规的,直接决定在该地方适用地方性法规;国务院认为应当适用部门规章的,应当提请全国人大常委会裁决。三是,部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间规定不一致的,由国务院裁决。四是,根据授权制定的法规与法律不一致的,由全国人大常委会裁决。

二、立法应当遵循的基本原则

根据立法法,主要有以下几项原则:

(一)坚持党的领导

在立法活动中坚持党的领导,最重要的是在立法工作中自觉贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求,坚持走中国特色社会主义道路,坚持以中国特色社会主义理论体系为指导,使党的主张通过法定程序成为国家意志,成为全社会都必须一体遵守的社会活动准则。在事关政治方向、政治原则的重大问题上,要及时向党中央请示汇报。每届全国人大的立法规划都经中央批准;重要法律的制定或者修改,例如监督法、物权法、选举法等重要法律涉及的重大问题都以常委会党组的名义向中央请示报告。在立法效果上,要确保立法工作有利于加强和改善党的领导,有利于巩固党的执政地位,有利于保证党领导人民有效治理国家。

(二)坚持紧紧围绕党和国家工作大局

立法是重要的政治活动。必须努力将立法工作放到经济社会发展的大局中筹划,放到改革发展稳定的全局中审示,放到国际国内的政治经济环境中思考,自觉围绕党和国家中心工作,通过立法确保中央重大战略决策和部署得到贯彻落实。比如,我们编制五年立法规划和年度立法工作计划,就是根据一个时期党和国家工作的重点和现实需要确定立法项目。近年来,全国人大常委会围绕中央提出的完善社会主义市场经济体制、加快转变经济发展方式、保障和改善民生、加强和创新社会管理等任务,开展立法工作,制定了一系列重要的法律,有力地保障了改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行,取得了党和人民都满意的效果。

(三)坚持从国情和实际出发

坚持一切从实际出发,是辩证唯物主义世界观的根本要求。体现在立法工作中,就要坚持从我国国情出发,从实际出发,不能从愿望和想当然出发,不能从本本和概念出发,更不能照搬照抄西方国家的东西。要始终把我国改革开放和社会主义现代化建设的宏伟实践作为立法的基础,深入实际开展调查研究,全面把握客观规律。确立一项制度必须统筹兼顾,与我国经济社会发展阶段相适应,要“瞻前顾后”“左顾右盼”,使其能够行得通、管得住、可操作。

(四)坚持民主立法、立法为民

立法涉及对权利和利益关系的调整,无论修改现行法律还是制定新的法律,都在深层次触动人们思想观念和既有利益格局。尤其是在关系群众切身利益的医疗、教育、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配等领域,利益格局复杂,牵一发而动全身。与过去相比,立法过程已不可避免地成为不同利益群体间的博弈过程,不同部门、行业、群体都力图通过参与影响立法决策,为自己争取权利和利益。立法是在矛盾的焦点上“砍一刀”,现在不仅要敢于“砍”这一刀,还要把这一刀“砍”得更加精准、科学、公平。这就要求我们在立法工作中要广泛听取各方面意见尤其是基层群众的意见,切实做到集思广益、凝聚共识,善于对各种意见进行理性分析和科学判断,正确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系,正确反映和统筹兼顾不同方面群众的利益,使我们制定的法律更加充分体现人民群众的共同意愿。

(五)坚持法制统一

坚持社会主义法制的统一,是加强民主法制建设、做好立法工作的内在要求。这一原则要求,一是,必须始终坚持维护宪法作为国家根本大法的权威地位,在中国特色社会主义法律体系内部,坚持以宪法为核心和统帅,一切法律、法规都不得同宪法相抵触。二是,必须“依法立法”,也就是严格依据法定权限、遵循法定程序开展立法工作。三是,保证法律的协调一致。加强对规范性文件备案审查,以保证法律法规的规定之间衔接协调、不相互矛盾,维护社会主义法制的统一。

三、新形势下进一步做好立法工作的思考

党的十八大确定全面建成小康社会的战略目标之一是依法治国基本方略全面落实,提出法治是治国理政的基本方式,要求推进科学立法,加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径,完善中国特色社会主义法律体系。根据中央要求,本届人大及其常委会的立法任务将十分繁重和艰巨,这里,就发挥立法引领和推动作用,进一步提高立法质量谈点体会。

立法的引领和推动作用,就是执政党以法律为载体,依照法定程序提出自己的价值目标和政策措施,并以国家强制力保障实施,从而实现其政治主张。发挥立法的引领和推动作用,就是强调注重运用法律手段调整利益关系、推动改革发展,努力做到政治决策和立法决策协调同步。

发挥立法的引领和推动作用,涉及对法的作用和功能的认识。马克思、恩格斯都认为,法律不仅由以经济为基础的社会关系所决定,而且也对社会产生巨大的反作用。正如马克思在《资本论》中指出的,“工厂法的制定,是社会对生产过程自发形成的第一次有意识、有计划的反作用。”恩格斯驳斥一些学者矢口否认法对经济发展的巨大的反作用的荒谬,他说:“看看《资本论》,例如关于工作日的那一篇,那里表明,肯定是政治行动的立法起着多么重大的作用。”改革开放以来,我们党也十分重视并强调法律的引导作用。党的十五大就要求,要把改革和发展的重大决策同立法结合起来,要运用法律规范和引导经济社会的发展。需要说明的是,发挥立法的引领和推动作用,并不否认法律来源于实践,而是更加注重法律对实践发展的能动性;并不否认法律的规范、教育、保障等功能,而是更加注重通过立法引领实践、推动改革、促进发展。

那么,当前为什么强调要发挥立法的引领和推动作用?

第一,发挥立法的引领和推动作用,是全面推进依法治国的必然要求。实现国家各项工作法治化,客观上要求我们党更加重视立法工作,把立法资源用足用全,把立法手段用活用好,通过立法把党的主张和人民意愿上升为国家意志,用法律制度凝聚社会共识、巩固执政地位、引领改革发展。经过30多年的改革开放,我国现代化建设取得突出成就,积累了丰富的实践经验,特别是中国特色社会主义法律体系的形成,从制度上、法律上解决了国家发展中带有根本性、全局性和长期性的问题,我们有条件也有能力从制度上进行顶层设计和总体规划。第二,发挥立法的引领和推动作用,有利于降低执政成本,强化法律权威。法律是治国之重器。中国古代思想家韩非把法律看成“御悍马”之“辔策”,能“兴功惧暴,定分止争”。法律的权威、国家的权威、执政党的权威是一个整体。法律没有权威,有令不行、有禁不止,国家和执政党的权威也会受到损害。我国正处在改革发展的关键阶段,发展压力大,社会矛盾复杂凸显,需要解决的问题千头万绪,更要强调树立和维护法律的权威。通过法定程序广泛听取意见,在充分讨论、沟通协商的基础上,以法律作为社会认同的最大公约数,形成全社会一体遵行的规则,是预防和减少社会矛盾的最佳途径。我们党越重视立法的引领和推动作用,法律就越有权威,党的主张就越容易被社会认同。

我理解,发挥立法的引领和推动作用应当在以下三个方面下功夫:

第一,发挥立法的引领和推动作用,关键是处理好改革决策与立法决策的关系。立法决策是科学决策、民主决策、依法决策的有机结合。当前,改革发展对立法的要求,已经不是仅仅总结实践经验、巩固改革成果,而是需要通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决问题。这就要求我们顺应时代发展和社会进步的要求,正确处理好改革决策与立法决策的关系,把深化改革同完善立法有机地结合起来,通过立法实现科学决策与民主决策的有机结合。实践证明,用法治方式推进改革,努力做到改革决策与立法决策同步、协调,既确保改革决策的合法性和正当性,避免盲目试错,降低改革成本,分担改革风险,又争取多数群众的拥护和支持,最大限度凝聚改革共识,为改革决策提供极大的民意基础和动力支持。

第二,充分发挥立法的引领和推动作用,重点是坚持在法治框架内推进改革。应兴应革的事,有了政治决策之后,应尽可能先立法、后推行。改革方案的研究过程,也应是立法项目的研究过程,应当吸收立法部门的同志参加。开展先行先试和制度创新,必须在宪法和法律轨道上进行。对宪法和法律,我们任何时候都要保持敬畏之心,怀有惶恐之意,红线不能触碰,底线不能逾越。对各方面、各地方提出的创新需求,应当从立法上及时研究提出解决问题的路径和办法。只有这样,改革才会更具合法性、系统性、整体性和协同性,才能不断突破、持续推进。

第三,充分发挥立法的引领和推动作用,核心是提高立法质量。张德江委员长在第十二届全国人大常委会第一次会议上的讲话中指出,立法质量直接关系到法律的实施效果,是加强和改进立法工作、完善法律体系的永恒主题。越是强调法治,越要提高立法质量。发挥立法的引领和推动作用,要求我们牢固树立并不断强化“质量第一”的立法理念,将提高立法质量摆在突出重要的位置,始终把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重中之重。一是,增强立法针对性。要紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作,尤其是要抓住改革的重点领域和关键环节,深入调查研究,把握客观规律,做好制度设计,使法律规定的内容真正解决现实中的问题。二是,增强立法及时性。立法既要精雕细刻,又要反应灵敏、下先手棋。要针对突出问题,及时启动立法程序,出台相关法律法规予以规范和引导。三是,增强法律的可执行性。法律的生命在于实施,法律必须具有可操作性,才能得到有效实施。在立法中,要研究清楚法律所调整的社会关系,能具体规定的就应当明确规定,能在法律中规定清楚的,就不一定另搞配套法规。实践经验尚不成熟、又需法律规范的,先作出原则规定,明确改革的基本方向和主要措施,同时为深化改革留下空间,督促制定配套法规。法律立改废条件暂不具备实践又迫切需要的,可通过授权方式先行先试。四是,增强立法系统性。要综合运用制定、修改、废止、解释、清理、备案审查等多种形式,组合协同,做到各项制度相互衔接、统筹协调、形成合力,切实提高立法引领和推动作用的成效。

最后,加强和改进立法工作,不断提高立法质量,离不开为全国人大及其常委会履行立法职权提供服务的立法工作队伍,这支队伍素质高低在一定程度上决定着立法质量的高低。长期以来,立法工作队伍建设面临“进也难出也难”的两难局面,合适的人才不愿来,有潜力的干部出不去。在法律体系形成的新起点上,党中央提出,要进一步加强立法工作人才队伍建设,改革创新人才培养机制,着力培养一批国家级立法工作领军人才、专家级立法工作骨干人才以及素质优良的立法工作专业人才。因此,着力培养高素质的立法工作人才,既是当前的紧迫需要,也是长远的战略任务,亟需将立法工作队伍建设纳入国家中长期人才发展规划,下大气力培养一大批讲党性、讲奉献、懂规则、熟悉不同领域业务知识的立法工作干部。完善立法工作人才选拔任用、激励保障等机制,对于队伍中的拔尖人才、领军人物,要创造条件让他们在社会主义民主法制建设中发挥更大作用,通过多种途径和方式为他们提供施展才干、发挥专长的舞台。

(李适时 全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员,全国人大常委会法制工作委员会主任)

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