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工商、质监、食药监投诉举报 程序的差异和适用

工商、质监、食药监投诉举报  程序的差异和适用
摘要:

这是《工商、质监、食药监行政处罚程序的差异和适用》的姐妹篇,主要介绍工商、质监、食药监部门规章(规范性文件)投诉举报处理的程序规范以及它们的差异和适用,包括处理程序中的分送、分级等制度,管辖、受理、行政调解和处理结果告知及其期限等内容,它们之间有哪些差异,具体在综合执法中如何适用?为基层执法人员提供借鉴和指引。

关键词:市场监管 投诉举报 程序差异适用

投诉举报与行政处罚关联很强,投诉举报一旦作为案件查处,就属于行政处罚程序范畴,但工商、质监和食药监的投诉举报处理程序差异较大。故作为综合执法的市场监管部门有必要搞清三者之间的差异以及如何适用。

一、投诉举报程序规范及适用范围

2014年3月15日实施的《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》(工商总局令第62号,以下简称“工商总局62号令”)第二条规定“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务,与经营者发生消费者权益争议,向工商行政管理部门投诉的,依照本办法执行。”第四条规定“工商行政管理部门在其职权范围内受理的消费者投诉属于民事争议的,实行调解制度。”第三十三条规定“工商行政管理部门在处理消费者投诉中,发现经营者有违法行为的,或者消费者举报经营者违法行为的,依照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》另案处理。”这就是工商总局根据《消费者权益保护法》制定的对因消费者权益争议发生投诉处理的单独程序,并与行政处罚程序区隔。

工商总局62号令的适用范围,仅限于“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务,与经营者发生消费者权益争议,向工商行政管理部门投诉”。因而工商部门所称的“消费者投诉”具有特定概念,是指因消费民事纠纷由消费者提出的投诉,故“实行调解制度”,并不包括消费者非民事纠纷性质的投诉。消费者要求惩处经营者违法行为的投诉,并不适用工商总局62号令,而适用行政处罚程序,即《工商行政管理机关行政处罚程序规定》(工商总局令第28号,以下简称“工商总局28号令”)。为防止此投诉与彼投诉之间发生混淆,工商部门将非民事纠纷处理性质的消费者投诉称为“消费者举报”,实务中消费者往往是投诉举报并行,故常见的表述是“消费者举报投诉”,并按“投诉”、“举报”的不同性质适用不同的程序处理。

工商部门对其他的投诉、申诉、举报,均按行政处罚程序办理。如权利人投诉他人侵犯其注册商标专用权、企业名称权、商业秘密权等行为的投诉(申诉),应当按照工商总局28号令程序规定处理。其第十六条“工商行政管理机关依据监督检查职权,或者通过投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办等途径发现、查处违法行为。”规定中的所谓“投诉、申诉”就是指权利人因被侵权而提出的投诉、申诉,自然也包括消费者因经营者侵犯其合法权益要求惩处的投诉。“举报”是指与举报事项没有法律上直接利害关系的主体所提出的“指控”,显然与“投诉、申诉”还是有区别的,但实务中因与案件查处关联不大,执法人员极少去做这种区分,笼统将这些投诉(申诉)统称为“举报”。

因而,工商投诉举报处理程序的规范,不仅仅是工商总局62号令,也包括行政处罚程序规范的工商总局28号令。为便于表述,本文以下涉及工商的“消费者投诉”一词,是指“消费者因生活需要购买商品或者接受服务与经营者发生消费者权益争议”的投诉,即因消费民事纠纷提出的投诉。

食药监对投诉举报处理的程序规范是原国家食品药品监督管理局《关于印发食品药品投诉举报管理办法(试行)的通知》(国食药监办(2011)505号,以下简称“食药监505号文”)。 根据食药监505号文第二条“本办法所称的食品药品投诉举报,是指自然人、法人或者其他组织采用信件、电话、互联网、传真等形式,向各级食品药品监督管理部门反映药品、医疗器械、保健食品、化妆品在研制、生产、流通、使用环节违法行为以及餐饮服务环节食品安全违法行为。”的规定,食药监处理投诉举报的范围限于“反映药品、医疗器械、保健食品、化妆品在研制、生产、流通、使用环节违法行为以及餐饮服务环节食品安全违法行为。”

因2011年当时出台食药监505号文时,食品安全监管体制尚未调整,故其食品安全监管仅限于餐饮服务,并不包括食品生产和流通等环节。但新《食品安全法》已经实施,食品安全监管体制已经调整到位的今天,食药监的投诉举报应当包括食品生产和流通等环节。笔者认为,在食药监505号文未修改或者废止,新的规定尚未出台前,应参照食药监505号文程序规范处理食品生产和流通等环节的投诉举报,不论是单设的食药监机构,还是整合为市场监管的综合机构。

质检对投诉举报的处理依据目前仍然是1998年3月原国家技术监督局发布的《产品质量申诉处理办法》(国家技术监督局令第51号,以下简称“技监51号令”)。按照技监51号令第二条“属于《产品质量法》调整范围的产品,用户、消费者发现有质量问题,有权向技术监督行政部门提出申诉。”的规定以及质监职责,质监的产品质量申诉,即投诉举报的范围是:对属于《产品质量法》调整范围内的产品,认为质量有问题提出的投诉举报(申诉),但属于工商部门流通环节产品质量监督职责内的除外。技监51号令中的“申诉”,包括举报。“申诉”一词可能源于修改前《消费者权益保护法》的规定,2013年修改后的现行《消费者权益保护法》已经将“申诉”一词改为“投诉”,所以此申诉也可以称为投诉。质监的申诉,并不局限于消费者。只要是反映产品质量问题的,无论是消费者,还是作为用户的经营者或者其他单位和个人。

质监与食药监投诉举报处理范围与工商的差异在于:工商单设消费者投诉处理程序,其他的投诉举报处理均按照行政处罚程序办理,包括将处理情况(立案与否、移送)或者处理结果(处罚,不予处罚等)告知具名的投诉(申诉、举报)人;质监和食药监则是将投诉举报统一在投诉举报处理程序中,不区分是否属于因消费者权益争议引起的投诉。故其对投诉举报(申诉)人的告知,均在投诉举报处理程序中规定,并不在行政处罚程序中作规定。

二、投诉举报的处理机制

工商、质监和食药监对投诉举报的处理,除适用范围差异外,在处理机制上也有不同的程序规范,呈现各自的特点。

(一)工商消费者投诉的分送处理制度

按照工商总局62号令第六条第一款“消费者投诉由经营者所在地或者经营行为发生地的县(市)、区工商行政管理部门管辖。”以及第九条的规定,工商的消费者投诉由县级局具体处理为原则,县级以上的地市级、省级以至于工商总局除特定情形外,一般不直接处理消费者投诉。因而工商对消费者投诉处理有一个“分送”制度:“省、自治区、直辖市工商行政管理部门或者市(地、州)工商行政管理部门及其设立的12315消费者投诉举报中心,应当对收到的消费者投诉进行记录,并及时将投诉分送有管辖权的工商行政管理部门处理,同时告知消费者分送情况。告知记录应当留存备查。”(工商总局62号令第八条第一款)。

为适应这种分送体制,各省、地级市都设有“12315消费者举报指挥中心”,县级局则设立“12315消费者举报投诉中心”。省、地级市主要承担消费者投诉举报的接听(热线)接收以及登记后的分送工作;县级局一般也会将接到的消费者投诉举报“交由”基层工商所具体承办。形成全国上下一个完整的消费者投诉举报处理机制。

(二)食药监投诉举报的分级处理制度

食药监投诉举报处理,遵循“投诉举报管理工作应坚持属地管理、统一领导、分级负责的原则”(食药监505号文第三条)。食药监也有全国统一投诉举报电话12331。

食药监投诉举报没有分送制度,而是统一受理制度:“食品药品监督管理部门投诉举报机构负责统一受理通过信件、电话、互联网、传真、走访、手机短信等方式接收的食品药品投诉举报。”(食药监505号文第七条),也即投诉举报人向哪一级食药监部门投诉举报,就由哪一级部门受理。具体由内设的投诉举报机构在接到投诉举报后5日内以其隶属于的食药监局的名义对投诉举报作出是否受理的决定。并自作出决定之日起15日内“以书面形式或其他适当方式告知投诉举报人”。

食药监对投诉举报实行分级制,“投诉举报机构对已受理的投诉举报按重要投诉举报和一般投诉举报分类办理”(食药监505号文第十四条),并对重要投诉举报进行了划定。“地方各级食品药品监督管理部门投诉举报机构受理重要投诉举报后,应立即上报本级食品药品监督管理部门,并报上一级投诉举报机构。”(食药监505号文第十五条第二款)一旦确定为重要投诉举报,必须上报。本级投诉举报机构对重要举报投诉无权作出转交和交办的处理。对一般投诉举报,投诉举报机构“应依据属地管理原则和监管职责划分以及投诉举报办理的相关规定,及时转办或交办有关单位。能够即时办理的,投诉举报机构应当场办理。”(食药监505号文第十六条)。这与食药监的监管职责是相适应的,食品、药品、医疗器械都是人命关天,重大食品药品的投诉举报基层自己是难以独立承担处置职责的。

投诉举报的调查核实:“投诉举报承办单位自收到投诉举报机构上报、转办、交办的投诉举报后,应自收到之日起30日内调查核实,依法办理,并将办理结果及时告知投诉举报机构。”(食药监505号文第十八条)对此,“投诉举报机构应对投诉举报的办理结果进行审查。对办理不当的,应指导协调投诉举报承办单位重新办理。”(食药监505号文第二十条)投诉举报机构负有对办理结果的监督职责。

投诉举报处理的回复:“投诉举报承办单位应当以适当方式将办理结果及时反馈投诉举报人,也可以由投诉举报机构反馈投诉举报人。”(食药监505号文第二十一条)

投诉举报的处理期限:自受理之日起60日内全部办结;情况复杂可以延长30日。

(三)质监投诉举报的分类处理制度

根据技监51号令第六条“ 技术监督行政部门应当在接到产品质量申诉后七日内作出处理、移送处理或者不予处理的决定,并告知申诉人。”的规定,质监部门对投诉举报处理,与食药监基本相同,也是投诉举报人向谁投诉举报,就由谁负责处理。

质监对投诉举报实行分类处理方式:

1、“对无需追究刑事、行政责任的产品质量申诉”,实行调解处理;

2、对举报被申诉人未履行《产品质量法》规定的“三包”义务的产品质量申诉,责令改正;

3、对举报涉嫌生产、销售伪劣商品犯罪行为的产品质量申诉,移送司法机关处理;

4、对依照法律规定由其他行政机关处理的产品质量申诉,移送其他行政机关处理;

5、对举报生产、销售伪劣商品行政违法行为的产品质量申诉,按照行政处罚程序,移交有管辖权的质监部门处理。

按照上述分类处理方式,结合管辖规定(技监51号令第十四条“产品质量争议的调解由被申诉人所在地的县、市级技术监督行政部门管辖。”),县、市级质监部门,对接到的产品质量申诉,属于自己管辖的,应当作出受理的决定;不属于自己管辖的,移送有管辖权的其他机关,包括其他质监部门。

三、投诉举报处理的管辖

按照工商总局62号令第六条第一款“消费者投诉由经营者所在地或者经营行为发生地的县(市)、区工商行政管理部门管辖。”以及第九条的规定,工商的消费者投诉主要由县级局管辖。此外,对因网络交易发生的消费者投诉,工商总局作了特殊管辖规定:“消费者因网络交易发生消费者权益争议的,可以向经营者所在地工商行政管理部门投诉,也可以向第三方交易平台所在地工商行政管理部门投诉。”(工商总局62号令第六条第二款)。

由于有的经营者并不在注册地经营,故存在经营者“所在地”与实际经营地(“经营行为发生地”)的双重管辖问题,同时平台经营者所在地与网店经营者所在地之间也存在这类情况,为此工商总局62号令第九条第三款规定了“两地以上工商行政管理部门因管辖权发生异议的,报请其共同的上一级工商行政管理部门指定管辖。”当然发生管辖冲突都要上级指定管辖,也不利于消费者投诉的处理,因而对于上述几个工商部门都有管辖权的情况下,应当按照工商总局《对因网络交易发生的消费者权益投诉举报管辖问题的答复意见》(工商法字[2015]114号)“最先收到消费者投诉的工商行政管理部门应当依法处理” 的规定执行。这也体现了消费者的选择权,消费者有权选择向任何一个有管辖权县级工商部门投诉,收到投诉的工商部门必须依法处理,不得推诿。

质监对投诉举报的管辖,按照谁接到“申诉”谁处理的原则。“各级技术监督行政主管部门应当设置专门的工作机构或者专职人员,负责处理产品质量申诉。”(技监51号令第三条),“技术监督行政部门对用户、消费者(以下简称申诉人)提出的产品质量申诉应当予以登记并及时处理。”(技监51号令第五条),“技术监督行政部门应当在接到产品质量申诉后七日内作出处理、移送处理或者不予处理的决定,并告知申诉人。”(技监51号令第六条)。当然也非所有的申诉都由接收部门具体处理,上级也可以将自己接收的申诉交由下级承办。质监程序,虽然对申诉处理的管辖不是很明确,但可以确定是按照行政处罚的行为发生地原则处理。这从行政调解的管辖规定,可以明确这一点。“产品质量争议的调解由被申诉人所在地的县、市级技术监督行政部门管辖。”(技监51号令第十四条)。质监被申诉人一般为厂家,其流动性没有工商流通环节的经营者那样大,管辖冲突的可能性很小,故其管辖没有工商那样详细也是根据自己特点作出的规定。

食药监的投诉举报的管辖,与质监有点相同,也是遵循谁接收谁处理的原则:“食品药品监督管理部门投诉举报机构负责统一受理通过信件、电话、互联网、传真、走访、手机短信等方式接收的食品药品投诉举报。”(食药监505号文第七条)。按照食药监505号文第四条的规定,食药监系统设立从国家总局到县级局的四级投诉举报的专门机构,包括总局的“投诉举报中心”和省级、设区的市和县级投诉举报工作管理机构,各自具体承担全国或者本行政区域内的投诉举报处理工作。“投诉举报机构收到投诉举报后应予统一编码管理,专人负责,并于收到之日起5日内作出是否受理的决定。”(食药监505号文第十二条第一款)。

但食药监对投诉举报处理并非都由接收投诉举报部门管辖,各级投诉举报工作管理机构主要职责是接收、登记、受理或者不予受理、上报、转办和交办。食药监将投诉举报分为重要和一般两类(食药监505号文第十四条)。对于重要投诉举报,除总局中心外,其他投诉举报工作管理机构无权直接作出处置,必须上报。对于一般投诉举报,投诉举报工作管理机构“应依据属地管理原则和监管职责划分以及投诉举报办理的相关规定,及时转办或交办有关单位。能够即时办理的,投诉举报机构应当场办理。”(食药监505号文第十四条)。

工商对投诉举报的处理,单设了消费者投诉处理程序,其他都归入行政处罚程序范围,所以工商对消费者的投诉和举报要按照不同程序处理,即便是消费者混合投诉和举报的。工商对消费者投诉处理的分工明确:工商总局不设全国的消费者投诉平台,不作相应的处理工作;省级、地市级和县级设立三级消费者投诉平台;地市级以上平台主要负责登记、分送和告知;县级局承担具体的消费者投诉处理,包括行政调解。质监和食药监则不区分是否属于消费者投诉,并将举报与投诉合并处理,管辖分工与工商相比较为粗线条。质监和食药监对投诉举报实行统一受理制,即谁接收,由谁作出是否受理的决定。质监和食药监虽然也有转办或者交由下级处理的机制,但与工商的消费者投诉分送还是不同的,工商分送不是受理行为,只是登记接收行为,是否受理的决定由具体承办的县级局作出。食药监更是区分了重要与一般投诉举报,重要举报投诉的管辖需要另行决定。

四、投诉处理的行政调解

工商对消费者投诉的行政调解基于《消费者权益保护法》,“工商行政管理部门在其职权范围内受理的消费者投诉属于民事争议的,实行调解制度”(工商总局62号令第四条)。工商对消费者投诉受理后的处理主要是实施行政调解,因而工商对消费者投诉的受理门槛很低,只要投诉符合“(一)有明确的被投诉人;(二)有具体的投诉请求、事实和理由;(三)属于工商行政管理部门职责范围。”(工商总局62号令第十一条)三个条件,即予以受理,不论争议另一方的经营者行为是否构成违法,是否应当实施行政处罚,只要消费者认为经营者交易中有问题,侵害其权益的,即可受理。但工商行政调解实行自愿原则,必须双方当事人同意,方可进行。“有管辖权的工商行政管理部门应当在受理消费者投诉之日起六十日内终结调解;调解不成的应当终止调解。”(工商总局62号令第二十九条)。即要求在60日终结调解程序,不能久拖不决,即便调解不成,也要在期限内终结,避免出现延误消费者通过其他途径解决的时间,导致消费者权益受损。

按照国务院批准的《工商行政管理所条例》第八条第一款第(三)项“法律、法规和规章规定工商所以自己的名义作出的其他具体行政行为。”和工商总局62号令第七条第二款“有管辖权的工商行政管理部门可以授权其派出机构,处理派出机构辖区内的消费者投诉。”的规定,工商所以及与工商所性质相同的县级局派出机构经授权可以以自己的名义处理消费者投诉,包括实施行政调解。

另,按照工商法规,工商部门对非消费者的民事纠纷也有行政调解职能,一般按照实体法的相关规定执行。如《商标法》第六十条第三款规定“对侵犯商标专用权的赔偿数额的争议,当事人可以请求进行处理的工商行政管理部门调解”。

质监的产品质量申诉行政调解,有一定的门槛,即必须是“技术监督行政部门对无需追究刑事、行政责任的产品质量申诉”(51号令七条)。换言之,如果需要追究刑事、行政责任的,则不能采取调解方式处理。但在实务中,质监部门并不严格按此规定办理,只要消费者和经营者愿意,都实行调解。当然属于需要追究刑事责任的除外,犯罪行为造成他人损害的,可以刑事附带民事诉讼解决,而且一旦构成犯罪,行政再予以介入已经不太适合了。工商消费者投诉的调解,也应当按照这一原则处理。

质监的产品质量申诉调解,也实行自愿原则“负责产品质量争议调解的技术监督行政部门进行调解时,应当征得申诉人和被申诉人的同意”(51号令第二十条)。调解期限与工商基本相同“负责产品质量争议调解的技术监督行政管理部门应当在接到申诉人提供的书面材料之日起三十日内终结调解。对于复杂的产品质量争议可以延长三十日。调解不成的,应当及时终止调解。”(51号令第二十三条)。

此外,质监的产品质量申诉的调解并不基于《消费者权益保护法》,而是《产品质量法》。技监51号令第一条的制定依据中,没有将《消费者权益保护法》列入,可能并非疏漏。

食药监的投诉举报处理程序无行政调解内容。

关于工商部门以外,其他行政部门是否应当遵循《消费者权益保护法》,受理因消费者与经营者发生消费者权益争议的投诉,并予以行政调解处理。认识上各有不同观点,一种观点认为,依照《消费者权益保护法》实施消费者权益争议的行政调解是工商职责,其他部门并无此职责。《消费者权益保护法》第四十六条规定“消费者向有关行政部门投诉的,该部门应当自收到投诉之日起七个工作日内,予以处理并告知消费者。”并未明确规定行政部门的处理必须包括以行政调解方式。故行政部门以行政调解以外的方式处理消费者投诉,并不违反《消费者权益保护法》的规定。另一种观点认为,消费者权益争议本就是民事争议,适用行政调解解决纠纷是普遍原则。行政部门既然有消费者投诉的处理职责,也应当有解决纠纷的行政调解职责。实务中,类似于餐饮业的消费者投诉其实也是进行调解的,无非没有严格的调解程序规范而已。

笔者认为,食品生产和流通环节的消费者投诉,按照原质监和工商的投诉(申诉)处理程序是实行行政调解的,如按照食药监投诉举报程序不予调解,可能会产生负面影响。故建议对此参照原质监或者工商的行政调解程序,对食品生产、流通和餐饮服务环节的消费者投诉均予以行政调解。

五、关于行政调解中的鉴定

工商和质监的行政调解程序均对鉴定作了操作规定。工商总局62号令第二十一条第一款规定“调解过程中需要进行鉴定或者检测的,经当事人协商一致,可以交由具备资格的鉴定人或者检测人进行鉴定、检测。”技监51号令第二十一条第一款规定“对有争议产品需要进行质量检验、鉴定的,技术监督行政部门应当在征得申诉人或者被申诉人同意后,指定检验机构或组织有关人员进行质量检验、鉴定。”

上述规定中,“鉴定”、“检测”和“检验”、“鉴定”的名称虽然有差异,但基本含义相同,凡是用技术手段予以检验、检测、鉴定或者检疫等都属于此范围。对于检验检测鉴定的主体,存在差异。质监是技术部门有“组织有关人员进行质量检验、鉴定”的条件,而工商部门没有这个力量,所以必须是委托检验鉴定机构去完成。

鉴定、检测需要征得双方同意,即自愿原则,工商与质监的规定一致,谁来检测鉴定,质监规定较为明确。按照自愿原则,所谓“指定”并不一定是指处理的质监部门,更多是指当事人双方协商一致的“指定”。当然双方当事人没有“指定”,质监部门从公正角度为他们指定未尝不可。工商鉴定程序强调了鉴定检测机构或者人员资格,但并未规定在多个都具备资格的条件下如何确定鉴定检测人。实务中,由谁来检测鉴定应征得双方当事人的同意,否则反而将问题复杂化。质监是技术部门,所以其无需强调检测鉴定人资格问题,鉴定检测人当然必须是有相应资格的。

鉴定检测涉及费用的承担,工商程序规定“鉴定或者检测的费用由主张权利一方当事人先行垫付,也可以由双方当事人协商承担。法律、法规另有规定的除外。”(工商总局62号令第二十一条第二款);质监程序则规定“质量检验、鉴定费用由申诉人或者被申诉人预付,处理终结时,该费用由责任人支付。”(技监51号令第二十一条第二款)。相对也是质监较为明确合理,“协商负担”协商不成是否必须由主张权利的消费者承担?即便检测出来是不合格的。当然实务中工商干部会竭力避免出现这种状况,但制度设计上有缺陷。笔者认为,从合理角度,履行工商职责实施调解的,可以参照质监的规定办理。

六、投诉举报处理期限及其告知

关于行政调解的期限告知,前述已经介绍,不再重复。这里主要是对投诉举报的受理(处理)、不予受理(不予处理)、移送(分送)和告知的期限。

工商的消费者投诉处理的期限:(1)根据工商总局62号令第八条的规定,省级或者地市级12315消费者举报投诉指挥中心收到消费者投诉,应分送给下级处理,但分送无期限规定。由于分送必须告知投诉的消费者,故分送机构的处理期限不会超过7个工作日(《消费者权益保护法》规定的行政部门处理消费者投诉的期限),实务中由于有12315电脑系统平台,一般当场分送,即使复杂一点的也不会超过2个工作日。因消费者投诉与举报合一是常态,故分送机构不区分投诉举报,而是一并交由下级处理。(2)有管辖权的县级工商部门收到消费者投诉举报,应当按照程序分别处理。属于消费者投诉或者单纯消费者投诉的,应当在7个工作日内作出是否受理的决定,并告知投诉的消费者(工商总局62号令第十五条)。(3)有管辖权的县级工商部门对消费者举报以及其他投诉举报,按照工商总局28号令的程序办理,最长15个工作日作出是否立案的决定,或者作出移送等其他处理。(4)消费者投诉受理的,按照行政调解的方式处理。但受理后发现不具备受理条件或者出现其他应当终止的情形,应当作出终止受理的决定(工商总局62号令第十六条)。出现终止调解的情形,应当作出终止调解决定(工商总局62号令第二十四条)。终止受理或者终止调解,都应当及时告知投诉的消费者以及同意调解的经营者。

投诉举报的告知的方式,无论工商总局62号令还是28号令均未作明确规定。工商总局在印发消费者投诉处理文书的通知中明确可以使用短信、电子邮件以及书面形式等告知。实务中,12315系统平台以短信方式告知的为多数。故有的投诉人在投诉书中声明,自己的手机无短信功能,要求与书面回复。这就需要注意了,一旦以短信方式告知会构成未告知的程序违法情形。所以一般情况下以书面对书面较为合适。

食药监的投诉举报处理期限:(1)对投诉举报“收到之日起5日内作出是否受理的决定”(食药监505号文)。由收到投诉举报的食药监部门作出。(2)办理期限是“投诉举报的受理、办理、协调、审查、反馈等环节,一般应当自受理之日起60日内全部办结;情况复杂的,经投诉举报承办单位负责人批准,可适当延长办理期限,但延长期限不得超过30日,并告知投诉举报人和有关投诉举报机构延期理由。法律、行政法规、规章另有规定的,从其规定。”(食药监505号文第二十二条)。办理期限一般为自受理之日起60日内办结;情况复杂的,可以延长30日,但期限延长必须告知投诉举报人,包括延长的理由。办结也要告知投诉举报人处理结果。注意,按照食药监505号文第三十一条“本办法中有关期限的规定是指工作日”的规定,故“5日”、“60日”、“30日”等期限规定均指工作日。

食药监505号文第十二条第二款,对投诉举报的告知方式作了“以书面形式或其他适当方式告知”的规定。告知以书面形式为主,辅助于其他方式,包括短信、电子邮件等方式。

技监51号令第六条规定“技术监督行政部门应当在接到产品质量申诉后七日内作出处理、移送处理或者不予处理的决定,并告知申诉人。”由于质监也是谁接到谁处理,故收到产品质量申诉后,作出何种处理是收到的质监部门的职责。质监的产品质量申诉,进入行政调解的,按照行政调解的期限规定办理;作出责令改正、移送处理的,属于“处理”的范围,与“不予处理”一样,都应当遵守“7日内”的期限规定。此外,有管辖权质监部门“对举报生产、销售伪劣商品行政违法行为的产品质量申诉”,应当按照行政处罚程序规定的期限执行。

技监51号令未对告知方式予以规定,按照通用做法可以参照食药监的告知方式。由于质监总局137号令《质量技术监督行政处罚程序规定》未规定行政处罚结案后的告知程序,故对进入案件查处的产品质量申诉,建议在实务中实行“双告知”,即收到申诉后7日内告知其已经“受理”,并予以立案查处;案件结案后告知处理结果。

从上述工商、食药监和质监对投诉举报处理期限和告知规定看,三者的差异性还是较大的。食药监投诉举报处理程序整个过程相对完整;而工商和质监则夹着与行政处罚程序混合的状态,但工商尽管混杂,期限和告知规定还是清晰的,操作也没有问题,质监的规范由于较早,长期未修订,显得较为“粗糙”。质量申诉除调解期限和告知明确外,其他都不是很清晰。笔者建议,实行综合执法的市场监督管理部门在履行质监产品质量申诉(投诉举报)处理,在技监51号令规定不清晰的事项,可以参照食药监或者工商的程序办理。避免因告知期限不合理(超过60日未回复,可能会被诉不作为,并导致败诉),导致自身陷入不必要的麻烦。尤其是处于一线的执法人员要有责任心,必须坚持依法行政原则,要有防范执法风险的意识。

总之,要贯彻执行党的十八届四中全会依法治国、依法行政的精神。在二局或者三局整合的机构改革后,要按照国务院提出的“充分考虑食品药品监管的专业性、技术性和特殊重要性,保持食品药品监管体系的系统性”(国办发明电〔2014〕17号)的要求,不仅要保持食品药品监管体系,而且还需要进一步强化。同时也要保持工商行政管理和质量技术监督部门的系统化,12315、12331等投诉举报平台建设应继续强化。执法人员的融合,要朝着强化工商、食药监和质监的监管体系的方向发展,而不是随意打破现有的监管体系。笔者认为,工商、食药监和质监的行政处罚和投诉举报处理程序的差异性,在现有法律框架下是无法消除的,也无需去消除它。因为工商、食药监和质监的执法体系是其各自特点决定的,都有其客观性。

作者单位:杭州市市场监督管理局(杭州市工商行政管理局、杭州市食品药品监督管理局)

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原文地址:《工商、质监、食药监投诉举报 程序的差异和适用》 发布于2018-12-31

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